В своем послании народу К.Токаев уделяет большое внимание процессам развития местного самоуправления: «Наша общая задача – воплотить в жизнь концепцию «Слышащего государства», которое оперативно и эффективно реагирует на все конструктивные запросы граждан. Только путем постоянного диалога власти и общества можно построить гармоничное государство, встроенное в контекст современной геополитики
Поэтому необходимо поддерживать и укреплять гражданское общество, вовлекать его в обсуждение наиболее актуальных общегосударственных задач с целью их решения», — говорит он.
Местное самоуправление существовало во все времена и на всех территориях. В Римской империи метрополия отдавала местным сообщества право решения некоторых вопросов, преимущественно связанных с обычаями, верованиями, местным обустройством жизни. В Советском Союзе местные советы также имели ряд собственных полномочий. Нет и не было еще в истории цивилизации системы управления, в которой бы местное сообщество не решало бы свои вопросы под свою ответственность. Вопрос лишь в объеме, широте этих полномочий. Самая простая форма местного самоуправления – это договор между соседями о правилах совместного проживания. График дежурства на кухне общежития – это тоже форма местного самоуправления. Нетрудно понять, что участие граждан – это базовая, природная характеристика местного самоуправления. Но формы этого участия чрезвычайно разнообразны. Выбор форм обусловлен историческими предпосылками, народными традициями, религией и предрассудками, а потом уже – законодательством, потребностей нации и государства.
Выборы на всех уровнях являются самым важным инструментом общественности влиять на процесс принятия решений. Но в современном мире важно осознавать, что право гражданина избирать органы местного самоуправления – это только один инструмент гражданского участия, которое включает большую палитру возможностей влиять на процесс принятия решений в промежутках между выборами. Выборы проводятся лишь время от времени, а решения избранными лидерами принимаются регулярно, изо дня в день, при этом на практике эти решения могут существенно отличаться от предвыборных программ. Поэтому выборы влияют больше на формирование круга лиц, принимающих решения, нежели на сами решения. Следовательно, возникает необходимость в механизме регулярного взаимодействия между выборными представителями и их избирателями для влияния на принимаемые решения. В этом заключается особенность гражданского участия: оно не заменяет выборы и полномочия по принятию решений, которые возлагаются на органы управления. Участие граждан в процессе принятия решений корректирует политику избранной власти, постоянно предоставляя более точную оценку потребностей сообщества, формируя чувство обоюдной ответственности за развитие муниципалитета у органов МСУ и граждан.
Гражданское участие или участие общественности является политическим принципом, который постепенно приобретает статус права и практики. Принцип участия общественности вытекает из основных прав человека на свободу мнений и собраний, и устанавливает, что те, на кого распространяется решение, имеют право участвовать в процессе, ведущем к принятию этого решения.
Существует три основные составляющие этого принципа:
1) непосредственное участие, что требует создания адекватных механизмов и процедур;
2) доступ к информации о государственной и муниципальной политике, планах, инициативах, в которых нуждаются граждане и на которые хотят повлиять;
3) доступ к правосудию как гарантия реализации двух первых составляющих.
Участие общественности в процессе принятия решений – это норма международного права, хотя она только начинает широко применяться на практике. Принцип участия проистекает из основных прав человека, а его основы можно найти в некоторых всеобщих документах по правам человека. Всеобщая декларация прав человека ссылается на «право принимать участие в управлении… непосредственно или посредством свободно избранных представителей», а также на то, что «воля народа должна быть основой власти правительства». Этот принцип повторяется в Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.
Принцип участия общественности также отражен в ряде отраслевых международных договоров и деклараций, в частности, касающихся окружающей среды и устойчивого развития (Конвенция о биологическом разнообразии, Рамочная Конвенция ООН об изменении климата, Декларация ООН о праве на развитие).
На практике участие общественности является процессом, при котором государственные органы или органы местного самоуправления консультируются с общественностью в целях включения их проблем, потребностей и ценностей в свои решения. Это требует создания руководящих принципов и практики, они позволяют общественности внести свой вклад в политические, экономические, социальные и другие решения, используя различные методы, такие, как общественные слушания, консультативные комитеты, общественные советы, фокус-группы, анкетирование и интервью, которые помогают выявить и решить общественные проблемы.
Общая цель участия общественности состоит в согласовании интересов государственных учреждений и различных социальных групп путем проведения консультаций.
Существует большой выбор механизмов участия общественности, но они имеют общие принципы, критерии и основные правила, которые необходимо соблюдать для обеспечения эффективного участия граждан в процессе принятия решений на местном уровне:
— эффективность и верховенство закона означают, что граждане легко получают информацию об управлении и решениях (планируемых и выполненных), а также имеют реальную возможность получить судебную защиту или опротестовать решение представителей власти не предоставлять информацию;
— инклюзивность, или вовлеченность, означает, что в процесс принятия решений включены все соответствующие группы данного сообщества, а органы местного самоуправления стремятся учитывать потребности всех групп в своих решениях;
— гибкость означает, что органы местного самоуправления и гражданское общество имеют возможность применять максимально широкий спектр инструментов и методов участия граждан в процессе принятия решений;
— независимость означает, что организации, созданные для содействия участию граждан в процессе принятия решений, имеют статус независимых;
— прозрачность означает, что граждане знают правила, механизмы и институты для реализации своего права на участие в процессе принятия решений.
Эти принципы в определенной степени взаимосвязаны между собой и могут рассматриваться в качестве «минимальных стандартов».
Несмотря на все меры, принятые правительством РК, эффективная реализация местного самоуправления возможна лишь при активном участии в ней местных
сообществ, местных выборных органов во взаимодействии с местной исполнительной властью.
Для успешного и эффективного самоуправления необходима готовность самих сельских сообществ к самостоятельному управлению своим селом вплоть до вопросов бюджета. Это требует знания, информированности со стороны населения, уровень которого в настоящее время недостаточен.
Развитие местных сообществ, вовлечение в процесс принятия решений через активизацию участия и консолидацию, взаимодействие их с исполнительной властью – все это лежит в основе развития местного самоуправления.
Государство поддерживает развитие местного самоуправления в сельских округах и районах. В подтверждение тому реализация проекта «Продвижение гражданского диалога и участия как основы местного самоуправления», который направлен на повышение участия населения в управлении своим сообществом, решение задач развития мест их проживания, повышение доступности и качества услуг для населения, повышение уровня жизни населения, решения многих задач социально-экономического развития силами самих сообществ.
Так, семинар «Содействие местным сообществам в активном вовлечении и участию в самоуправлении, принятию решений» прошел в сельском округе Красноармейка Павлодарского района. Общее число участников – 25 человек. Программа семинара была подготовлена на основании анализа 50 интервью, жителей сел, участников местных сообществ и сотрудников местных органов исполнительской власти РК. В рамках тренинга были освещены ключевые темы МСУ, направленные на повышение активности местных сообществ в процессах принятия решений: Правовые основы местного самоуправления в Республике Казахстан, Выборы акимов городов районного подчинения, сельских округов, поселков, не входящих в состав сельских округов, Зарубежный опыт развития местного самоуправления, Деловая игра на тему: «Разработка и проведение предвыборной программы кандидата на должность акима».
Нурболат Парманов, магистр по государственному и местному управлению, главный специалист рабочей группы проекта, а также Алия Кадралиева, координатор проекта, выражают благодарность акиму Красноармейского сельского округа Павлодарской области, Вакпаеву Асылбеку Васильевичу, за отличную организацию мероприятий проекта, вовлечение населения и членов местного сообщества, активное участие в тренингах, выступление с докладом о результатах совметной деятельности акимата округа и местного сообщества, а также теплый прием членов рабочей группы.
Организаторы семинара: Общественный Фонд «Global Success of People» (Адамдардың Елеулі Жетістіктері) по проекту «Продвижение гражданского диалога и участия как основы местного самоуправления» при поддержке НАО «Центр поддержки гражданских инициатив» (Министерство информации и общественного развития РК).
Қосымша
Азаматтардың жергілікті өзін-өзі басқаруға қатысуы: қағидаты және халықаралық құқық
Халыққа Жолдауында Қ.Тоқаев жергілікті өзін-өзі басқарудың даму процесстеріне үлкен мән береді: «Біздің ортақ міндетіміз – азаматтардың барлық сындарлы сұраныстарына жедел және тиімді жауап беретін «Еститін мемлекет» тұжырымдамасын жүзеге асыру. Заманауи геосаясат контекстіне енген үйлесімді мемлекет құру тек билік пен қоғам арасындағы тұрақты диалог құру арқылы жүзеге асыруға болады.
Сондықтан азаматтық қоғамды қолдау және нығайту, жалпымемлекеттік анағұрлым өзекті мәселелерді шешу мақсатында талқылауға марту қажет» — дейді ол.
Жергілікті өзін-өзі басқару барлық кезеңдер мен аумақтарда болды. Рим империясында метрополия жергілікті қоғамдастықтарға басымдылықты түрде салт-дәстүрлермен, наныммен, тіршіліктің жергілікт құрылысымен байланысқан кейбір мәселелерді шешу құқығын берді. Кеңес Одағында жергілікті кеңестер сондай-ақ бірқатар жеке өкілеттіктеріне ие болды. Тарихта жергілікті қоғамдастықтың өздерінің мәселелерін өздерінің жауапкершілігімен шешпеген басқару жүйесі болған жоқ. Мәселес осы өкілеттіктердің көлемі мен кеңдігінен құралады. Жергілікті өзін-өзі басқарудың ең қарапайым түрі – бұл көршілер арасындағы бірлесіп тұру ережелері туралы шарт. Жатақхана асүйіндегі кезекшілік кестесі – бұл да жергілікті өзін-өзі басқару түрі. Азаматтардың қатысуы – бұл жергілікті өзін-өзі басқарудың базалық, табиғи сипаттамасы екендігін түсіну қиын емес. Бірақ осы қатысу түрлері төтенше алуан түрлі. Түрлерін таңдау тарихи алғышарттармен, халықтық дәстүрлермен, дінмен және ырымшылдықпен, осыдан кейін ғана – заңнамамен, ұлттың және мемлекеттік қажеттіліктерімен шартталған.
Барлық деңгейдегі сайлау қоғамның шешімдерді қабылдау процесіне әсер етудің ең маңызды құралы болып табылады. Бірақ қазіргі әлемде азаматтың жергілікті өзін-өзі басқару органдарын сайлау құқығы – бұл тек қана сайлау арасындағы аралықтарда шешімдерді қабылдау процесіне әсер ету мүмкіндіктерінің үлкен палитрасын қамтитын азаматтық қатысудың бір құралы екендігін түсіну маңызды. Сайлау мезгіл-мезгілімен ғана өткізіледі, ал сайланған көшбасшылардың шешімдері тұрақты, күн сайын қабылданады, бұл орайда тәжірибеде бұл шешімдер сайлауалдыңғы бағдарламадан елеулі ерекшеленуі мүмкін. Сондықтан сайлау шешімдердің өздеріне қарағанда шешімдерді қабылдайтын тұлғалардың шеңберін қалыптастыруға көбірек әсер етеді. Сәйкесігше, қабылданатын шешімдерге әсер ету үшін сайланатын өкілдер мен олардың сайлаушылары арасындағы тұрақты өзара әрекеттесу механизміне қажеттілігі туындайды. Азаматтық қатысу ерекшелігі осыдан құралады: ол басқару органдарына жүктелетін сайлау және шешімдерді қабылдау бойынша өкілеттіктерді ауыстырмайды. Азаматтардың шешімдерді қабылдау процесіне қатысуы қоғамдастық қажеттіліктеріне анағұрлым дәл бағасын тұрақты ұсынып, ЖӨБ органдары мен азаматтарда муниципалитетті дамытуы үшін ортақ жауапкершілік сезімін қалыптастырып, сайланған билік саясатын түзейді.
Азаматтық қатысу немесе қоғамның қатысуы құқық және тәжірибе мәртебесін біртіндеп алатын саяси қағидат болып табылады. Қоғамның қатысу қағидаты
адамның пікір және жиналыс бостандығына аналған негізгі құқықтарынан туындайды және шешімнің таралатын тұлғалардың осы шешімді қабылдауға жетелейтін процеске қатысу құқығына ие болатынын белгілейді.
Осы қағидаттың үш негізгі құрамдаушысы бар:
1) тікелей қатысу, бұл саналы механизмдер мен процедураларды құруды талап етеді;
2) азаматтардың мұқтаж болатын және әсер етуді қалайтын мемлекеттік және муниципалдық саясат, жоспарлары, бастамалары туралы ақпараттарға қолжетімділік;
3) алғашқы екі құрамдаушыларды жүзеге асыру кепілдігі ретінде әділ соттылыққа қолжетімділік.
Қоғамның шешімдерді қабылдау процесіне қатысуы – бұл халықаралық құқық нормасы, десек те ол тәжірибеде кеңінен қолданылуын бастап отыр. Қатысу қағидаты адамның негізгі құқықтарынан туындайды, ал оның негіздерін адамның құқықтары бойынша кейбір жалпы құжаттардан табуға болады. Адам құқықтарының жалпылай декларациясы «тікелей немесе еркін сайланған өкілдері арқылы басқаруға қатысу құқығына», сонымен қатар «халықтың еркі үкімет билігінің негізгі болуы керек» дегенге сілтеме жасайды. Бұл қағидат Халықаралық азаматтық және саяси құқықтар туралы пактіде, Халықаралық экономикалық, әлеуметтік және мәдени құқықтар туралы пактіде қайталанады.
Қоғамның қатысу қағидаты сондай-ақ қоршаған ортаға және даму тұрақтылығына қатысты (Биологиялық әртүрлілік туралы конвенция, БҰҰ климаттың өзгеруі туралы жиектемелік конвенциясы, БҰҰ дамуға құқығы туралы декларациясы) бірқатар салалық халықаралық шарттар мен декларацияларда бейнеленген.
Тәжірибеде қоғамның қатысуы мемлекеттік органдардың немесе жергілікті өзін-өзі басқару органдарының олардың проблемаларын, қажеттіліктері мен құндылықтарын өздерінің шешімдеріне қосу мақсатында қоғаммен кеңесетін процесс болып табылады. Бұл басқарушы қағидаттар мен тәжірибелерді құруды талап етеді, олар қоғамға қоғамдық проблемаларды анықтауға және шешуге көмектесетін қоғамдық тыңдаулар, кеңестік комитеттер, қоғамдық кеңестер, фокус-топтар, сауалнама және сұхбаттасу сияқты әртүрлі әдістерді пайдаланып, саяси, экономикалық, әлеуметтік және басқа шешімдерге өзінің үлесін қосуға мүмкіндік береді.
Қоғамның қатысуының жалпы мақсаты консультацияларды жүргізу жолымен мемлекеттік мекемелер мен әртүрлі әлеуметтік топтардың мүдделерін келісімдеуден құралады.
Қоғамның қатысу механизмдерінің үлкен таңдауы бар, алайда олар азаматтардың жергілікті деңгейдегі шешімдерді қабылдау процесіне тиімді қатысуын қамтамасыз ету үшін сақтауды қажет ететін жалпы қағидаттарға, критерийлер мен негізгі ережелеріне ие:
— заңның тиімділігі және үстемдік құруы азаматтардың басқару және шешімдер туралы ақпараттарды жеңіл алатынын (жоспарлы және орындалған), сонымен қатар соттық қорғанысын алу немесе билік өкілдерінің ақпараттарды ұсынбау шешіміне шағым түсірудің шынайы мүмкіндігіне ие екендігін білдіреді;
— инклюзивтілік немесе жұмылдырылғандық шешімдерді қабылдау процесіне бұл қоғамдастықтың барлық тиісті топтары жұмылдырылғанын, ал жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өздерінің шешімдерінде барлық топтардың қажеттіліктерін ескеруге ұмтылатынын білдіреді;
— икемділік жергілікті өзін-өзі басқару органдары мен азаматтық қоғамның азаматтардың шешімдерді қабылдау процесіне қатысу құралдары мен әдістерінің максималды кең шоғырын қолдану мүмкіндігіне ие болатынын білдіреді;
— тәуелсіздік азаматтардың шешімдерді қабылдау процесіне қатысуына көмектесу үшін құрылған ұйымдардың тәуелсіз мәртебесіне ие болатынын білдіреді;
— ашықтық азаматтардың өздерінің шешімдерді қабылдау процесіне қатысу құқығын жүзеге асыруы үшін қағидаларды, механизмдер мен институттарды білетінін білдіреді.
Бұл қағидаттар белгілі бір дәрежесінде өзара байланысқан және «минималды стандарттар» ретінде қарастырылуы мүмкін.
ҚР Үкіметі қабылдаған барлық шараларға қарамастан, жергілікті өзін-өзі басқаруды тиімді жүзеге асыру жергілікті қауымдастықтардың, жергілікті сайланған органдардың жергілікті атқарушы билікпен бірлесе отырып белсенді қатысуы арқылы ғана мүмкін болады.
Өзін-өзі басқарудың сәтті және нәтижелі болуы үшін ауылдық қауымдастықтар бюджеттік мәселелерге дейін өз ауылдарын дербес басқаруға дайын болуы қажет. Бұл қазіргі кезде жеткіліксіз болып табылатын тұрғындардың білімділік мен ақпарат алуын талап етеді.
Жергілікті қауымдастықтың дамуы, шешім қабылдау процесіне қатысу мен шоғырлануға белсенділікті арттыру, олардың атқарушы билікпен өзара әрекеттесуі – бұның бәрі жергілікті өзін-өзі басқаруды дамытудың негізі болып табылады.
Мемлекет ауылдық округтер мен аймақтарда жергілікті өзін-өзі басқаруды дамытуды қолдайды. Оған дәлел «Азаматтық диалогты және қатысуды жергілікті өзін-өзі басқару негізі ретінде жүргізу» жобасы, ол тұрғындардың азаматтық қауымдастықты басқаруға, олардың тұрғылықты жерлерін дамыту мәселелерін шешуге, халыққа қызмет көрсетудің қол жетімділігі мен сапасын арттыруға, халықтың өмір сүру деңгейін жақсартуға, өз қауымдастықтарының күшімен әлеуметтік-экономикалық дамудың көптеген мәселелерді шешуге бағытталған.
Сонымен, «Жергілікті қауымдастықтардың өзін-өзі басқару мен шешім шығаруға белсенділік танытып, қатысуы» семинары Ақмола облысының Қабанбай батыр ауылында өтті, және де Қабанбай батыр, Нұра, Қызылжар, Сарыадыр ауылдарының халқын қамтыды. Барлық қатысушылар саны – 25 адам. Тренинг Қабанбай батыр ауылындағы Мәдениет клубының ғимаратында өтті. Оқыту бағдарламасы ауыл тұрғындары, жергілікті қауымдастық мүшелерімен ҚР жергілікті атқарушы органдарының қызметкерлері қатысқан 50 сұхбатты қорытындылау негізінде дайындалған. Тренинг аясында жергілікті қауымдастықтардың шешім қабылдау процесінде белсенділігін арттыруға бағытталған ЖӨБ негізгі тақырыптары енді, олар: Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық негіздері, Облыстық маңызы бар қалалардың, ауылдық округтердің, ауылдық округ құрамына кірмейтін ауылдардың әкімдерін таңдау, Жергілікті өзін-өзі басқарудың шетелдік тәжірибесі, «Әкімдікке үміткердің сайлауалды бағдарламасын әзірлеу және жүзеге асыру» тақырыбындағы іскерлік ойын.
Семинардың ұйымдастырушылары:
«Global Success of People» (Адамдардың Елеулі Жетістіктері) Қоғамдық қоры.